房地产税改革试点：税收定位与征管难点
范子英
我国房地产税制改革经历了“试点-立法-再试点”的循环。
2011年房产税在上海、重庆试点后，2013年提出房产税的改革方向应该是“立法先行”。经过8年的试行，2021年5月重启房地产税改革试点，将通过多次试点总结经验，为今后的立法工作奠定基础，由此可见这一税种的重要性和复杂性。
2021年10月，全国人大常委会授权国务院按照《中华人民共和国立法法》在部分地区开展房地产税试点工作，并按照《立法法》确定授权期限为五年。房地产税也改变了过去“但听到楼梯就没人下来”的说法，正式拉开序幕。根据全国人大常委会授权，房地产税试点的具体办法由国务院制定，试点地区人民政府制定具体实施细则。
“引导住房合理消费”的新导向
正确认识现阶段的房地产税，要把握两个“差异”:新时代的差异和西方国家的差异。
2013年党的十八届三中全会以来，房地产税改革的表述往往与“完善地方税体系”同时出现。房地产税的主要功能是弥补地方主体税种的不足。这与中国的税制和改革有关。
一方面，中国是一个以间接税为主的国家，间接税占总税收的70%。间接税多为比例税率，不能根据企业利润或个人收入进行调整，终端消费甚至是递减的。因此，间接税比重过高，不利于收入再分配。
另一方面，随着2002年所得税分成改革和2016年全面“营改增”，我国前四大税种无一为地方税，也无中央与地方共享税(增值税、企业所得税和个人所得税)或中央税种(消费税)，前四大税种占我国税收总额的78%。
但全国人大对房产税改革试点的定位是“引导住房合理消费”，因此我国房产税的征收范围必然相对狭窄。根据上海的住房持有量数据，我们发现如果采用人均60平方米的免税面积，前80%的家庭不用交税。由于征税范围有限，房地产税的税收收入会相对有限，替代现有前四名税种的可能性很小，短期内不足以构成地方主体税种。
房地产税是西方国家的一种常见税种。虽然在不同的国家有不同的称谓，但一般呈现出三个相同的特点：一是基层辖区的主要税种和财政收入的主要来源，高层政府很难分享这一税种的收入；其次是普遍征收，很少有免税的规定；最后，地区之间税率差异很大，税率标准由各地自由决定。
西方国家房地产税的这三个特点直接关系到这一税种的使用。大多数国家都将这种税收作为地方公共服务的主要资金来源，将税收征管和支出的权力交给基层政府，使其相互竞争，以最低的税收成本提供最优质的公共服务，从而制约了基层政府的财政扩张。从居民的角度来看，居民可以通过用脚投票来选择自己的居住区。公共服务较好的辖区将吸引更多居民，从而推高房价，增加辖区房地产税收，从而提供更好的公共服务。
中国房地产税的定位与西方国家完全不同。一方面，房地产税的收入相对有限，无法保障基层政府的运行和公共服务的提供。基层财政仍然依赖于上级政府的财政转移支付。另一方面，影响我国房价的优质公共服务的资金来源往往是高层政府，如医疗、交通、教育等。如果房地产税收一刀切地分配给基层财政，也会导致地区不公平。
目前，我国房地产税主要发挥的是调节效应，而不是横向效应。在共同富裕的背景下，充分发挥税收在二次分配中的作用，是实现共同富裕的重要抓手。
近年来房地产市场的蓬勃发展产生了巨大的财富效应，居民之间的财富差距远大于收入差距。比如上海前0.1%家庭人均住房面积超过300平方米，而最低5%家庭人均住房面积不足15平方米，这种财富效应往往来自政府的公共投资，比如交通基础设施、环卫绿化、公共服务等。
房地产税和个人所得税可以归为资本利得税，即资本投资产生的收入应作为劳动所得征税，以实现税收公平。在共同富裕的背景下，理解新时代的房地产税，很容易得出几个基本原则：
首先，我国的房地产税一定不能普遍开征，因为它主要起调节作用。应优先保证住房需求。一定范围的免税条款(面积或单位数)将排除80%左右的家庭，真正涉及此税的家庭数量在20%以下。
其次，我国的房地产税率应该是累进的，因为是资本利得税的一种，应该更接近个人所得税。进步性是再分配的基础。与此同时，累进性也更容易实现房产税的另一个目标：有房有房不炒。
最后，这次房地产税试点肯定会动房地产的存量。上海2011年房产税试点只针对新购房，所以效果很弱。即便如此，上海的政策对人均60平方米免税面积的门槛还是有积极作用的。房产税是持有环节的财产税，也就是说只要还持有，无论是存量房还是新房购买，都要纳入征税范围。
产权和信息共享是采集的难点。
房地产税一旦正式进入试点环节，由于一些配套制度还不够完善，征收起来还是非常困难的。
首先是产权问题。我国房地产产权形式复杂，不同地区之间差异巨大。如果以房产的市场价值作为征收依据，很多房产并没有获得完整的产权，比如产权小的房子，并没有合法化。
况下，征税是无法落地的；此外，还有一些房产虽然是完整产权，但是并不属于商品房，例如经济适用房、机关和事业单位的福利房，以及一些共有产权的住房，这些住房在未交易的状况下，其市场价值也是无法获得的。另外一个征税依据是租金收入，1986年的《中华人民共和国房产税暂行条例》就规定租金的12%是应纳税额，但是该政策在征管环节的难度极大，税务机关无法获取个人之间的租房行为的信息。
我们不能寄希望房地产税去解决中国住房的产权难题，因此需要把握两个基本原则，一是完整产权是征收房地产税的前置条件，二是可交易是市场评估价的基础。
其次是部门间的信息共享难题。住房产权管理在住建部门，征税在税务局，一旦涉及对存量房征税，就要求住建部门将底层数据向税务局开放，并且要及时动态更新，要做到完全的开放，难度还是存在的。
上海市在2011年开始的房产税试点，在征管环节有一个明确的“抓手”，即所有新购住房都要求住建部门提供购房人家庭名下的房产信息，但也仅提供已有住房面积和是否首套，并没有提供已有房产的具体信息。这种“抓手”之所以有效，是因为住房交易环节涉及其他税收，需要税务局的干预，因此有一个清晰的时间点。
此次的房地产税试点之后，缺乏一个清晰的时间节点，比较可行的是在每年的12月31日，住建部门向税务局一次性推送全部住房产权数据，而对于年中买进卖出的行为，涉及数个月的纳税义务，则需要另外核算。
最后是居民的策略性选择。任何税收政策的实施，微观经济实体的第一反应，往往都是采取策略性行为去避税。
大多数住房市场的调控政策，都是以家庭为单位的，一些居民家庭为了绕开政策管控，就选择拆分家庭，例如2010年的住房限购政策就导致了“假离婚”。而在上海2011年的房产税试点过程中，新购房家庭为了避免纳税，就通过多个家庭合买的方式，将各自的住房面积减少到人均60平方米，其中非首套住房的购买中，有22%是两个以上家庭共同持有。
这次的房地产税试点，事先需要充分考虑到居民的策略性选择，一来是希望征税能够落到实处，二来也是要避免对社会造成不良影响。
作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师
