每经特约评论员 李宇嘉
近日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，提出完善要素价格形成机制和市场运行机制。推进要素市场化改革，优化现有生产要素配置和组合，提高生产要素利用水平，促进全要素生产率提高，这是我国供给侧改革的突破口。当前，应对疫情和推动经济高质量发展，供给和需求两侧都应发力，但重要的是改善供给结构，创造适应新需求的有效供给。
推进城镇化也好，优化重大生产力布局也好，作为基础性的生产要素，土地在我国经济社会发展中发挥着重要作用。上述意见，对于土地要素市场化，提出多个方向：建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些方面的市场化，都是为了降低土地要素的成本，增加大城市的用地规模，让土地供给侧，适应城镇化和高质量发展的需求侧的变化。
就在上述意见发布的同一天，国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，明确提出：常住人口300万以下城市，全面取消落户限制；鼓励有条件的Ⅰ型大城市（常住人口300万~500万）全面取消落户限制，超大特大城市取消郊区、新区落户限制；长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。上述城镇化的目标，意在让新市民、外来人口迅速落户就业地城市，推动包容性增长，打造内需增长引擎。
新市民、外来人口落户，对应着低成本的用地和空间需求。供给与需求对立统一，新的需求催生新的供给，这就需要建立健全城乡统一的建设用地市场，加快农村集体经营性建设用地入市。直接入市而不经过征收，有利于农民分享城市化红利，这也是对既有用地现状的确认（很多地块本身已卷入了城市化和工业化）和规范。发展农业产业化、生态农业、观光旅游、租赁住房等，这些入市方向是“开正门”，堵上了“小产权房”、城市淘汰落后产能复生的歪门。
2020年的城镇化任务提出，超大特大城市取消郊区、新区落户限制，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，这也需要加大集体土地入市的步伐，也是“人地”供需匹配的路径。特大城市郊区的集体土地较多，通过建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，既补充了宝贵的建设用地，提高超大特大城市的资源集聚能力和承载能力，还能坚持耕地保护、守住耕地红线，并通过复垦腾出建设用地指标的其他区域，分享超大特大城市的发展红利。
值得注意的是，集体建设用地入市，不能建设商品住房，但可以建设租赁住房，借助“租售同权”和公共服务均等化，以较低的成本，满足外来人口、新市民的住房需求、融入和扎根城市的需求，构建“先租后买”“租售并举”的住房新制度。产业用地市场化配置改革，这是此次土地要素市场化改革的一大亮点，长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）、混合产业用地等探索，都是为了适应新兴产业用地支付能力低，用地空间小和周期短的现状。
此次意见还出，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。现在，大城市存量用地很多，一般多为产业用地，很多掌握在国有工业企业手上。但是，由于产能过剩、产业转移、“退二进三”等，这些地块低效和闲置严重，但成本较低、区位优势突出。未来，如果能基于新一轮规划编制，特别是国土空间规划、“十四五”规划，完善区域规划和公共服务配套，能够把这部分存量地块盘活，不管是降低产业用地成本，还是解决大城市住宅用地短缺的问题，都具有供给侧放量的意义。
（作者为广东省住房政策研究中心首席研究员）
